Face à une enquête administrative contestée, la question de la partialité constitue un motif de contestation fréquemment invoqué. Cette problématique s’inscrit dans un cadre juridique où l’impartialité représente un pilier fondamental de la procédure administrative. Les conséquences d’une enquête entachée de partialité peuvent s’avérer considérables pour les administrés concernés, notamment en matière disciplinaire ou dans les procédures de contrôle. Le droit administratif français, enrichi par la jurisprudence nationale et européenne, offre un cadre d’analyse et des voies de recours spécifiques face à ces situations. Examinons les fondements juridiques, les manifestations concrètes et les moyens de contestation d’une enquête administrative lorsque l’impartialité de celle-ci est remise en question.
Les fondements juridiques du principe d’impartialité dans l’enquête administrative
Le principe d’impartialité constitue une exigence fondamentale qui s’impose à toute autorité administrative dans l’exercice de ses fonctions. Ce principe trouve son ancrage dans plusieurs sources juridiques de premier ordre.
Au niveau constitutionnel, le Conseil constitutionnel a consacré l’impartialité comme un principe général du droit dans sa décision n°2011-199 QPC du 25 novembre 2011. Cette reconnaissance témoigne de l’importance accordée à ce principe dans notre ordre juridique.
Sur le plan législatif, le Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) énonce expressément cette obligation. L’article L.100-2 dispose que « l’administration agit dans l’intérêt général et respecte le principe de légalité. Elle est tenue à l’obligation de neutralité et au respect du principe d’égalité et de laïcité ». Cette neutralité implique nécessairement une exigence d’impartialité.
Au niveau européen, l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme garantit le droit à un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial. Bien que cette disposition vise principalement les juridictions, la Cour européenne des droits de l’homme a progressivement étendu certaines de ces garanties aux procédures administratives, particulièrement lorsqu’elles peuvent déboucher sur des sanctions.
La distinction entre impartialité objective et subjective
La jurisprudence, tant nationale qu’européenne, opère une distinction fondamentale entre :
- L’impartialité subjective : elle concerne l’absence de préjugé ou de parti pris personnel de l’agent administratif
- L’impartialité objective : elle se rapporte aux garanties suffisantes pour exclure tout doute légitime quant à l’apparence d’impartialité
Cette distinction, établie notamment par l’arrêt Piersack c. Belgique de la CEDH du 1er octobre 1982, a été reprise par le Conseil d’État français. Dans sa décision Didier du 3 décembre 1999, la haute juridiction administrative a reconnu l’applicabilité de ces principes aux autorités administratives indépendantes exerçant un pouvoir de sanction.
Le droit de la fonction publique intègre également cette exigence d’impartialité. La loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires impose aux agents publics un devoir de neutralité et d’impartialité dans l’exercice de leurs fonctions. Cette obligation s’applique naturellement aux agents chargés de conduire des enquêtes administratives.
Les manifestations concrètes de la partialité dans une enquête administrative
La partialité dans une enquête administrative peut se manifester sous diverses formes, certaines évidentes, d’autres plus subtiles. L’identification de ces manifestations s’avère déterminante pour fonder un recours.
Les conflits d’intérêts constituent l’une des formes les plus manifestes de partialité. Un enquêteur entretenant des liens personnels, professionnels ou financiers avec l’une des parties concernées par l’enquête se place dans une situation problématique. Le Conseil d’État a régulièrement sanctionné de telles situations, comme dans l’arrêt Ministre de l’Éducation nationale c/ M. Boussouar du 27 avril 2012, où il a annulé une sanction disciplinaire prononcée à l’issue d’une procédure dans laquelle l’un des membres de la commission disciplinaire avait précédemment exprimé une animosité personnelle envers l’agent.
La pré-détermination du résultat de l’enquête représente une autre manifestation fréquente. Elle se caractérise par des indices révélant que l’issue de l’enquête semble décidée avant même son commencement ou pendant son déroulement. Dans sa décision Mme Lambert du 4 février 2015, le Conseil d’État a annulé une procédure disciplinaire car des éléments démontraient que l’administration avait préjugé de la culpabilité de l’agent avant même la fin de l’enquête.
Les déséquilibres procéduraux révélateurs
- La sélectivité dans le recueil des témoignages et des preuves
- L’orientation manifeste des questions posées aux personnes auditionnées
- L’omission délibérée de certains éléments à décharge
- Le refus d’entendre certains témoins proposés par la personne mise en cause
Dans l’arrêt Centre hospitalier de Hyères du 23 décembre 2011, le Conseil d’État a censuré une procédure disciplinaire car l’enquête administrative préalable n’avait pas respecté un équilibre minimal dans le recueil des témoignages, privilégiant systématiquement ceux à charge.
Les vices de forme dans la conduite de l’enquête peuvent également révéler une partialité sous-jacente. Le non-respect des règles procédurales, comme l’absence d’information préalable de la personne concernée ou le défaut de communication des pièces du dossier, peut dissimuler une volonté de nuire. La Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 15 mars 2016, a ainsi considéré que le refus systématique d’accorder à un agent l’accès à certaines pièces de l’enquête administrative menée contre lui révélait une partialité de l’administration.
Enfin, le langage utilisé dans le rapport d’enquête peut trahir un manque d’objectivité. L’emploi de termes péjoratifs, d’affirmations non étayées ou de jugements de valeur constitue un indice de partialité. Dans une décision du 18 janvier 2017, le Tribunal administratif de Lyon a annulé une sanction disciplinaire fondée sur un rapport d’enquête dont la rédaction manifestait clairement une hostilité personnelle envers l’agent concerné.
Les moyens juridiques de contestation d’une enquête partiale
Face à une enquête administrative entachée de partialité, plusieurs voies de recours s’offrent à l’administré. Ces moyens juridiques s’articulent autour de différentes stratégies procédurales permettant de contester efficacement la régularité de l’enquête.
Le recours administratif préalable constitue souvent la première étape. L’administré peut adresser un recours gracieux à l’auteur de la décision ou un recours hiérarchique à l’autorité supérieure. Cette démarche présente l’avantage de pouvoir obtenir une révision de la décision sans engagement d’une procédure contentieuse. Dans certains domaines, comme la fonction publique d’État, le recours administratif préalable obligatoire (RAPO) s’impose avant toute saisine du juge administratif, conformément au décret n°2012-765 du 10 mai 2012.
Le recours contentieux devant le juge administratif représente le moyen le plus direct pour contester une enquête partiale. Deux types de recours sont particulièrement pertinents :
- Le recours pour excès de pouvoir visant à obtenir l’annulation de la décision fondée sur l’enquête contestée
- Le recours de plein contentieux, notamment en matière de responsabilité administrative, permettant de demander réparation du préjudice subi
Le moyen tiré de la violation du principe d’impartialité constitue un moyen d’ordre public que le juge peut relever d’office, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans sa décision Esclatine du 4 mars 2009. Cette caractéristique renforce considérablement la portée de ce moyen de légalité.
Les procédures d’urgence
Dans certaines situations, l’urgence justifie le recours à des procédures spécifiques :
Le référé-suspension (article L.521-1 du Code de justice administrative) permet d’obtenir la suspension de l’exécution d’une décision administrative lorsque l’urgence le justifie et qu’il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision. La partialité de l’enquête peut constituer ce doute sérieux.
Le référé-liberté (article L.521-2 du CJA) peut être mobilisé lorsque la décision fondée sur une enquête partiale porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Le Conseil d’État a reconnu que le droit à un procès équitable, incluant l’exigence d’impartialité, constitue une liberté fondamentale au sens de ces dispositions (CE, 18 octobre 2006, Mme Armand).
La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) peut également être envisagée lorsque la partialité résulte d’une disposition législative qui porterait atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion de censurer des dispositions ne garantissant pas suffisamment l’impartialité d’une procédure administrative (Décision n°2011-200 QPC du 2 décembre 2011).
Enfin, après épuisement des voies de recours internes, la saisine de la Cour européenne des droits de l’homme reste possible sur le fondement de l’article 6§1 de la Convention EDH, particulièrement lorsque l’enquête administrative débouche sur des sanctions présentant un caractère punitif.
L’appréciation jurisprudentielle de la partialité : critères et évolution
L’appréciation de la partialité d’une enquête administrative par les juridictions a connu une évolution significative, révélant une exigence croissante en matière d’impartialité.
Historiquement, le Conseil d’État adoptait une approche restrictive, exigeant la démonstration d’une partialité manifeste et caractérisée. L’arrêt Dame Veuve Trompier-Gravier du 5 mai 1944, bien que portant principalement sur le droit à la défense, a posé les jalons d’une exigence d’équité procédurale qui s’est progressivement étendue à l’impartialité.
Une évolution majeure s’est dessinée sous l’influence du droit européen. L’arrêt Procola c. Luxembourg de la CEDH (28 septembre 1995) a introduit la théorie des « apparences d’impartialité », selon laquelle il ne suffit pas que la justice soit impartiale, elle doit aussi apparaître comme telle. Cette théorie a été progressivement intégrée en droit administratif français.
Le Conseil d’État a adopté cette approche dans sa décision Didier du 3 décembre 1999, puis l’a étendue à l’ensemble des procédures administratives susceptibles d’aboutir à des sanctions. Dans l’arrêt Kress c. France du 7 juin 2001, la CEDH a confirmé l’applicabilité des garanties d’impartialité aux procédures administratives françaises.
Les critères d’appréciation actuels
Aujourd’hui, les juridictions administratives s’appuient sur plusieurs critères pour évaluer la partialité d’une enquête :
- L’existence de préjugés ou d’opinions préconçues chez l’enquêteur
- La séparation des fonctions entre l’enquêteur et l’autorité de décision
- L’équilibre dans le recueil et l’analyse des éléments à charge et à décharge
- Le respect des droits procéduraux fondamentaux (contradictoire, accès au dossier)
Dans sa décision Parent et autres du 13 novembre 2013, le Conseil d’État a précisé que l’impartialité s’apprécie tant à l’égard de l’enquêteur lui-même que des conditions dans lesquelles l’enquête a été conduite. Cette double appréciation permet un contrôle plus complet de la régularité de l’enquête.
La charge de la preuve de la partialité a également évolué. Si elle incombe en principe au requérant, les juges admettent désormais plus facilement un faisceau d’indices concordants pour établir un doute légitime sur l’impartialité. Dans l’arrêt M. Beausoleil du 30 décembre 2014, le Conseil d’État a considéré que plusieurs irrégularités procédurales, prises ensemble, créaient un doute sérieux sur l’impartialité de l’enquête, sans qu’une preuve formelle soit nécessaire.
Le degré d’exigence varie selon la nature de l’enquête et ses conséquences potentielles. Une enquête pouvant aboutir à des sanctions disciplinaires graves ou à des mesures restrictives de droits sera soumise à un contrôle plus rigoureux qu’une enquête purement informative. Cette gradation a été clairement établie par le Conseil d’État dans sa décision Société Canal Plus du 21 décembre 2012.
Les conséquences juridiques d’une enquête administrative entachée de partialité
Lorsqu’une enquête administrative est jugée partiale, plusieurs conséquences juridiques peuvent en découler, affectant la validité de la procédure et des décisions subséquentes.
La nullité de l’enquête constitue la première conséquence directe. Une enquête entachée de partialité est frappée d’irrégularité, ce qui entraîne son invalidation. Cette nullité peut être totale ou partielle selon l’étendue de la partialité constatée. Dans l’arrêt Commune de Baie-Mahault du 17 juillet 2013, le Conseil d’État a confirmé que la partialité avérée d’un enquêteur entache d’illégalité l’ensemble de la procédure qu’il a conduite.
L’annulation des décisions fondées sur l’enquête partiale constitue une conséquence en cascade. Selon la théorie des « actes détachables », les décisions administratives prises sur le fondement d’une enquête irrégulière héritent de cette irrégularité. La Cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 18 juin 2015, a ainsi annulé une sanction disciplinaire prononcée à l’encontre d’un agent public car elle reposait exclusivement sur une enquête administrative dont l’impartialité n’était pas garantie.
La reprise de la procédure et ses limites
L’administration peut généralement reprendre la procédure depuis la phase entachée d’irrégularité. Cette possibilité connaît toutefois des limites :
- La prescription des faits peut être intervenue entre-temps
- Des changements de circonstances peuvent rendre la reprise impossible
- Des contraintes temporelles spécifiques peuvent s’appliquer dans certaines procédures
Dans sa décision M. Lejeune du 5 décembre 2016, le Conseil d’État a précisé que l’administration, après annulation d’une sanction fondée sur une enquête partiale, ne pouvait reprendre la procédure que si elle mettait en place de nouvelles garanties d’impartialité, notamment en désignant un nouvel enquêteur.
La responsabilité de l’administration peut être engagée sur le fondement de la faute. Une enquête administrative conduite avec partialité constitue une faute de service susceptible d’engager la responsabilité de l’administration et d’ouvrir droit à réparation. Le préjudice indemnisable peut être matériel (perte de revenus) ou moral (atteinte à la réputation). Dans l’arrêt M. Berjot du 11 juillet 2018, le Tribunal administratif de Paris a condamné l’administration à indemniser un agent pour le préjudice moral résultant d’une enquête administrative menée de manière partiale.
Des sanctions disciplinaires peuvent également être envisagées contre les agents ayant manifesté une partialité dans la conduite de l’enquête. L’obligation d’impartialité figurant parmi les obligations statutaires des fonctionnaires, sa méconnaissance peut justifier des poursuites disciplinaires. La loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires sert alors de fondement juridique à ces sanctions.
Stratégies préventives et bonnes pratiques pour garantir l’impartialité
Pour éviter les contestations fondées sur la partialité, les administrations peuvent mettre en œuvre diverses stratégies préventives et bonnes pratiques garantissant l’impartialité des enquêtes qu’elles conduisent.
La séparation fonctionnelle entre les différents acteurs de la procédure constitue une garantie fondamentale. Cette séparation implique une distinction claire entre la fonction d’enquête, la fonction de poursuite et la fonction de jugement ou de décision. Le Conseil d’État, dans sa décision Société Crédit Agricole SA du 11 décembre 2015, a validé le principe selon lequel une même personne ne peut cumuler ces différentes fonctions sans risquer de compromettre l’impartialité de la procédure.
La désignation d’enquêteurs extérieurs à la structure concernée représente une pratique efficace, particulièrement dans les enquêtes sensibles. Cette externalisation peut prendre plusieurs formes :
- Recours à des inspections générales ministérielles
- Sollicitation d’experts indépendants
- Création de commissions ad hoc composées de personnalités extérieures
Dans sa décision Centre hospitalier de Saint-Denis du 23 octobre 2013, le Conseil d’État a reconnu la valeur ajoutée du recours à des enquêteurs extérieurs comme garantie d’impartialité.
Formalisation et transparence des procédures
L’adoption de chartes déontologiques spécifiques aux enquêtes administratives permet de fixer un cadre éthique clair. Ces chartes peuvent prévoir des mécanismes de prévention des conflits d’intérêts, comme l’obligation de déclaration préalable ou l’abstention en cas de doute. Le ministère de l’Intérieur a ainsi adopté en 2019 une charte de déontologie pour ses inspections générales, intégrant expressément l’exigence d’impartialité.
La collégialité dans la conduite des enquêtes constitue une garantie supplémentaire. En confiant l’enquête à une équipe plutôt qu’à un individu isolé, l’administration réduit les risques de partialité personnelle. Le Conseil d’État a souligné la valeur de cette approche dans sa décision Ministre de l’Éducation nationale c/ M. Pichon du 6 novembre 2017.
La traçabilité des actes d’enquête s’avère fondamentale. Elle implique :
- L’enregistrement systématique des auditions
- La conservation de l’intégralité des pièces recueillies
- L’établissement de procès-verbaux détaillés
Ces pratiques permettent un contrôle ultérieur de l’impartialité de l’enquête. Dans l’arrêt Mme Rolland du 15 mars 2019, la Cour administrative d’appel de Lyon a souligné l’importance de cette traçabilité comme garantie procédurale.
La formation des enquêteurs aux exigences juridiques et déontologiques représente un investissement préventif judicieux. Cette formation doit aborder les aspects juridiques de l’impartialité, mais aussi les biais cognitifs susceptibles d’influencer inconsciemment le jugement. L’École nationale d’administration (devenue Institut national du service public) a développé des modules spécifiques sur ce sujet à destination des hauts fonctionnaires.
Perspectives d’évolution du contrôle de l’impartialité des enquêtes administratives
Le contrôle de l’impartialité des enquêtes administratives connaît des mutations significatives, laissant entrevoir plusieurs axes d’évolution pour les années à venir.
Le renforcement des garanties procédurales constitue une tendance majeure. Sous l’influence du droit européen et de la jurisprudence de la CEDH, les exigences en matière d’impartialité tendent à s’aligner progressivement sur celles applicables aux procédures juridictionnelles. Cette évolution se traduit par une attention accrue portée aux garanties formelles d’impartialité et par un contrôle plus approfondi du juge administratif. Dans sa décision Altran Technologies du 13 novembre 2020, le Conseil d’État a ainsi étendu les garanties d’impartialité aux phases préparatoires des procédures de sanction administrative.
L’impact du numérique sur les enquêtes administratives soulève de nouvelles questions relatives à l’impartialité. L’utilisation croissante d’algorithmes d’aide à la décision ou d’analyse de données massives pose la question de leur neutralité et de leurs biais potentiels. Le Conseil d’État, dans son étude annuelle de 2017 intitulée « Puissance publique et plateformes numériques », a souligné la nécessité de garantir la transparence et l’absence de biais dans ces outils.
Vers une standardisation des procédures d’enquête
L’émergence de standards procéduraux communs aux différents types d’enquêtes administratives se dessine progressivement. Cette standardisation vise à harmoniser les pratiques et à garantir un niveau minimal de protection contre la partialité, indépendamment du domaine concerné. La loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016, dite loi Sapin II, a initié ce mouvement en instituant des procédures harmonisées pour les enquêtes en matière de lutte contre la corruption.
Le développement d’autorités administratives indépendantes spécialisées dans le contrôle de certains secteurs contribue également à l’évolution des standards d’impartialité. Ces autorités, comme l’Autorité de la concurrence ou l’Autorité des marchés financiers, ont développé des procédures d’enquête sophistiquées intégrant des garanties renforcées d’impartialité. Leur jurisprudence influence progressivement l’ensemble du droit administratif.
L’internationalisation des enquêtes administratives constitue un défi émergent. Dans un contexte de mondialisation, les enquêtes impliquent parfois plusieurs administrations nationales ou des organisations internationales. Cette dimension transnationale soulève des questions complexes quant aux standards d’impartialité applicables. Dans l’affaire J.B. c. Suisse du 3 mai 2001, la CEDH a souligné la nécessité d’appliquer des garanties procédurales uniformes dans les enquêtes administratives transfrontalières.
Le rôle du juge administratif dans le contrôle de l’impartialité continue d’évoluer. On observe un passage progressif d’un contrôle restreint à un contrôle normal, voire approfondi dans certains domaines. Cette intensification du contrôle juridictionnel s’accompagne d’une plus grande attention portée aux éléments factuels révélateurs de partialité. Dans sa décision M. Lemaître du 17 mars 2021, le Conseil d’État a ainsi procédé à un examen minutieux des conditions de déroulement d’une enquête administrative pour déceler des indices de partialité.
- La judiciarisation croissante des procédures administratives
- L’extension des droits de la défense aux phases préliminaires
- L’émergence de nouveaux moyens de preuve de la partialité
Ces évolutions témoignent d’une exigence accrue de transparence et d’équité dans l’action administrative, reflétant les attentes contemporaines en matière de bonne administration et d’État de droit.